WP 6 POVERTY AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT
Instituto de Investigaciones Gino Germani, UBA

EL COMPLEJO FORESTAL INDUSTRIAL DEL URUGUAY ¿POLÍTICA DE ESTADO?



Daniel Panario * y Ofelia Gutiérrez **
(*) Profesor de Geomorfología, Coordinador de la Maestría en Ciencias Ambientales, Director del Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales, panari@fcien.edu.uy

(**) Geógrafa, Magister en Ciencias Ambientales, DEA en Conservación y Gestión del Medio Natural, Profesora Asistente, oguti@fcien.edu.uy

Dirección institucional: UNCIEP (Unidad de Ciencias de la Epigénesis), Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales (IECA), Facultad de Ciencias - Universidad de la República, Igua 4225, piso 11, Montevideo - Uruguay.

EL COMPLEJO FORESTAL INDUSTRIAL DEL URUGUAY ¿POLÍTICA DE ESTADO?
Comentarios preliminares de la Coordinación del WP6
Este trabajo es parte del esfuerzo que se realiza en el WP6 cuyos autores pertenecen al equipo del mismo, y analiza en especial las elites del proceso de forestación y generación de pasta de papel, en el Uruguay y las diferentes circunstancias que lo promovieron y condicionaron y determinan Es en un todo coherente con la crítica a la forma en que se va experimentado la ocupación del espacio, privilegiando solo aquellos elementos que ganan ventaja comparativa a nivel mundial y dejando sin utilización a una parte importante de la rica oferta ecosistémica. Se enfatiza que la élite de este sector productivo, más que responder a sectores específicos uruguayos relacionados con la estructura económica política y social del país fue altamente impuesta por los intereses monopólicos mundiales que en su estrategia, logró coaligarse a las cambiantes estructuras políticas del país. Se analizan también la forma en que genera altos impactos ambientales que afectan otras actividades productivas, y no concentra el empleo productivo. Se siguen metodologías coherentes con los servicios ambientales, bienes transables y en parte la elaboración de las cuentas patrimoniales. En especial se demuestra la forma en que las leyes de uso de la tierra desechaban el manejo integral y sustentable que podía darse a la tierra, ya que aquellas aéreas que no eran favorables para la producción de carne o lana podían sin embargo ser utilizada para (como afirma el articulo) “cultivos de verano o para citricultura, ciertos productos de huerta, etc.”

RESUMEN
La forestación con fines industriales en Uruguay, ha tenido un desarrollo explosivo a partir de la década de 1990, y más recientemente a ella se ha asociado la instalación de plantas de producción de celulosa. En el presente artículo, se analizan las condicionantes culturales, socioeconómicas, ambientales y políticas, tanto nacionales como supranacionales que lo hicieron posible, así como los impactos ecológicos y económicos en el corto y mediano plazo, analizados desde una perspectiva de servicios ecosistémicos y de bienes transables. El trabajo deja explicito cómo lo que a todas luces parecía ser una política de Estado para el desarrollo de una cadena productiva agrícola persistente en el tiempo, e impulsada por varios gobiernos democráticos y una dictadura militar, resulta ser una imposición de las agencias multilaterales y bilaterales de crédito y cooperación.

Palabras clave: Forestación, agencias multilaterales y bilaterales de crédito y cooperación, política de Estado, medio ambiente y economía, pasteras, Uruguay.

Abstract
The industrial afforestation in Uruguay has had an explosive development since the 1990 decade and more recently it has been referred to the installation of the pulp mills. In this article we analyse the cultural, socio-economic, environmental and other national and supranational policies, which made this possible. We also analyse the ecological and economical impact in a short and medium term since these pulp mills started to work. This analysis is based on an ecosystem services and a trading goods point of view.
This article states that what it could be throught as national policy for the development of agriculture, a long term policy supported by several democratic governments and a military dictatorship, was really imposed by multilateral and bilateral credit and cooperation agencies.

Key word Afforestation, multilateral and bilateral agencies of credit and cooperation, national policy, environment and economy, pulp mills, Uruguay.

1. INTRODUCCIÓN
Para comprender como un país con ecosistemas de praderas como paisaje predominante, ha optado por transformar ese paisaje por la implantación a gran escala de monocultivos forestales, es necesario realizar una reseña histórica de la evolución de las acciones vinculadas al desarrollo forestal en Uruguay.
La forestación con eucaliptos y pinos comienza en el país hacia fines del siglo XIX con distintas finalidades, entre las que se destacan el ser montes de abrigo, sombra y leña complementarios de la ganadería de la época. Ello generó una experiencia en torno a variedades, rendimientos y adaptabilidad a diferentes ambientes que está en la base del actual avance de estos cultivos, cuyo desarrollo se dispara a partir de la década de 1990 (Figura 1). Sin embargo, la explicación del desarrollo exponencial del área cultivada y la tardía y aun débil respuesta de la sociedad civil frente a los efectos adversos: ambientales, paisajísticos y socio-económicos, hay que rastrearla en condicionantes culturales, propuestas de planes de desarrollo, políticas de las agencias multilaterales y bilaterales, tanto de cooperación, como de cooperación y crédito, y su asociación con grupos económicos y políticos (Carrere 1989).
2. UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
A cien años de la declaratoria de independencia, el Parlamento uruguayo encargó la preparación de “El Libro del Centenario del Uruguay: 1825-1925” (López Campaña 1925), una especie de balance social, productivo y ambiental que tenía como finalidad generar conciencia patriótica; de esas páginas surge la idea de que las tierras son “feraces”, la pradera inagotable, el clima benigno, etc., el único defecto que surgía de ese análisis era la falta de bosques; en efecto para una cultura europeizada, ello era una carencia significativa. Este documento que pocos uruguayos conocen, impregnó a las sucesivas generaciones a través de textos escolares y secundarios, generando un imaginario propenso a recibir con beneplácito las políticas forestales implementadas a costo social.
Uno de los primeros antecedentes sobre el desarrollo forestal fue el de López y Cussac (1943) quienes señalaban la insuficiencia que tenía el país en esa temática, hablando de los inconvenientes aparejados de orden económico, climático y edáfico. Estas concepciones llevan a que los uruguayos, enfaticen como un elemento negativo de caracterización del paisaje la escasez de bosques (Carrere y Lohmann 1996).
El primer antecedente registrado de generación de políticas data del año 1951 (año de transición presidencial entre Luis Batlle Berres y Andrés Martínez Trueba, ambos del Partido Colorado ), donde una misión conjunta de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) y el BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, una de las cinco instituciones que integran el Grupo del Banco Mundial), realizó una serie de recomendaciones sobre los problemas agrícolas del país, elevando a su vez un informe especial sobre el desarrollo forestal. Este informe traducido y publicado en una revista local, caló hondo en la evolución del rubro forestal. En el mismo, Hutton y Winkelman (1953:28), recomendaban que el Estado debe fomentar la forestación, mediante la “concesión de préstamos y facilidades crediticias contribuyendo con parte del costo de la forestación”. A su vez redactan un esquema de una Ley Forestal para el Uruguay. La fundamentación de sus propuestas, está en la base de conceptos erróneos, que atribuyen virtudes de conservación de suelos, y recarga de acuíferos a los cultivos forestales con especies de rápido crecimiento, que permearon fuertemente la silvicultura local hasta el presente. y contribuyeron decisivamente a sentar los fundamentos de las leyes forestales aprobadas posteriormente (Ley 13.723 en 1968, Ley 15.695 en 1984 y Ley 15.939 en 1987). A su vez, ya indicaban entre una de las potenciales finalidades de la forestación la pulpa de celulosa.
Esta misión debe enmarcarse en la resolución (No. 26) adoptada en la Conferencia de la FAO durante su Sexto Periodo de Sesiones celebrado en Roma en Diciembre de 1951, la que recomienda a los gobiernos formulen políticas forestales (FAO 1952).
Otra misión de la FAO, fue realizada a fines de 1953 por parte de Rogers (1955:9), quien recomienda al gobierno que “debería formular inmediatamente una política forestal del Estado” y que la misma debería tener en cuenta las recomendaciones de la misión FAO-BIRF del 1951. Este informe, critica la visión que existía en ese momento en la agronomía nacional, en el sentido de que la forestación debía confinarse a las tierras más pobres, aconsejando que eso debía reservarse a lugares donde no hubiera suficiente tierra para la agricultura; Uruguay disponía de cerca “16 y medio millones de Hás”, de donde la forestación debía y podía hacerse en buenos suelos que permitieran un desarrollo rápido del sector. A su vez, en consideración a lo pequeño del país, recomienda no tomar como factor la ubicación de las plantaciones respecto al mercado. Así mismo, refuerza la idea expresada en el informe de FAO-BIRF de que se debe forestar las zonas de recarga de acuíferos y represas hidroeléctricas como es “aguas arriba del Río Negro y Tacuarembó” (Rogers, 1955:12).
Su visión implicaba la promoción de plantaciones de especies aptas para la industria de la madera en el marco de un modelo exportador y de sustitución de importaciones, para el cual el manejo forestal es una actividad empresarial o fabril más. Para ello, era necesario un acabado conocimiento de la base de recursos, en particular de los suelos y su aptitud de uso.
Así a partir de estos antecedentes, la legislación tergiversa el rol de la forestación, y esta política se mantiene y profundiza en las últimas décadas con la promoción del sector por parte de agencias multilaterales de crédito, confundiéndose los cultivos (forestales) con bosques (naturales), y asignándole a los primeros los mismos beneficios que a los segundos en materia de control de erosión, recuperación de fertilidad, regulación climática, caudal de los ríos, mantenimiento del equilibrio ecológico, etc., para luego señalar las zonas donde esta actividad sería conveniente.
Posteriormente un decreto del 27 de enero de 1960 del Consejo Nacional de Gobierno (presidencia colegiada del Partido Colorado y Partido Nacional, período 1957-1962) crea la denominada CIDE (Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico), a quien se le encomendó realizar un plan nacional de desarrollo, mediante "formular planes orgánicos de desarrollo económico, proyectar y buscar su financiación interna y externa, coordinar toda labor tendiente a aumentar la productividad nacional y vigilar la puesta en práctica de los planes que se aprueben”. Para concretar esta propuesta fue convocado un grupo amplio de jóvenes profesionales, que identificó -entre otras áreas a desarrollar- la forestación con especies de rápido crecimiento, en función de la vocación de los suelos. En el informe que realizara la CIDE (1965), siguiendo la usanza de la época, utilizó la clasificación de aptitud de uso del suelo del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (Servicio de Conservación de Suelos, 1950), para determinar las zonas de prioridad forestal, confeccionando la carta generalizada de aptitud de uso del suelo del país (López Taborda y De León 1963). Las Clases VI y VII de la clasificación de aptitud del Servicio de Conservación de Suelos (1950), corresponden a suelos inadecuados para agricultura y su uso potencial sería pastoril y forestal, por tener limitaciones continuas que no pueden ser corregidas, tales como: pendientes pronunciadas, susceptibles a severa erosión, efectos de erosión antigua, pedregosidad excesiva, zona radicular poco profunda, etc. Con ese criterio en Uruguay fueron incluidas las divisorias de aguas de las cuencas de grandes ríos como el Negro, Santa Lucía, Tacuarí, Cebollatí y Olimar, de particular valor estratégico por su contribución a la economía del agua a nivel nacional, como se verá más adelante.
La CIDE con el apoyo de los organismos del Comité Tripartito (OEA, BID, CEPAL), asumió la tarea de preparar el Plan de Desarrollo que el gobierno uruguayo elevaría luego a la Nómina de Expertos de la Alianza para el Progreso, para obtener los fondos para el desarrollo, comprometidos en la denominada Carta de Punta del Este (De Armas y Garcé 2004).
Siguiendo estos lineamientos reseñados, en el año 1968 (presidencia de Jorge Pacheco Areco, Partido Colorado, 1967-1972), comienza la promoción del sector con la Ley 13.723 (Ley de Recursos y Economía Forestal, del 16 de diciembre de 1968) declarando “de interés nacional la defensa, el mejoramiento, la ampliación y la creación de los recursos forestales y el desarrollo de las industrias forestales y en general, de la economía forestal” (Art. 1). El desarrollo forestal y todo otro desarrollo agroexportador, requería de un conocimiento más detallado de la base física de sustento de la producción; así se crea la Comisión Nacional de Estudio Agronómico de la Tierra (CONEAT) el 24 de octubre de 1968 (Ley 13.695, Art. 65 al 68), y en el año 1979 (período dictatorial de Uruguay, 1973-1984), a impulsos de las políticas del Banco Mundial (y financiado entre otros por la USAID, Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional), el Uruguay completa un relevamiento de suelos a escala predial de todo el país, con fines tributarios (impuesto a la productividad mínima exigible), que “on-line” actualmente permite a cualquier inversor nacional o extranjero, ubicar las tierras de su interés y adquirirlas sin siquiera visitarlas (www.prenader.gub.uy/coneat). Las unidades CONEAT (1979) serán utilizadas luego para determinar las áreas de prioridad para forestar.
En Uruguay, todo desarrollo por fuera del sistema tradicional de producción e industrialización al menos parcial de carne y lana , se hizo en el marco de políticas de transferencia del sector ganadero hacia otros sectores de la economía, la protección del mercado interno y subsidios directos; así se gestó el desarrollo industrial incipiente de la década de 1930 de sustitución de importaciones, la agricultura, el desarrollo del sector lechero, entre otros (Panario et al. 1986). El sector forestal no fue ajeno a este estilo, aún en el marco de la orientación autoritaria, neoliberal y antiproteccionista de la década de 1970 en América Latina. Desde que comienzan las políticas de incentivo, sólo interrumpidas para el caso de la forestación entre 1979 y 1984, los agentes privados han actuado al ritmo de los estímulos y desaceleraciones que el Estado imprimía al proceso.
Casi a fines del período dictatorial se aprueba la Ley 15.695 (Ley Forestal, del 11 de diciembre de 1984) ampliando nuevos suelos al uso de prioridad forestal, y reincorporando las exenciones impositivas antes mencionadas, que habían sido derogadas como consecuencia de la Reforma Tributaria de 1979.Al retorno a la democracia, durante el gobierno de Julio M. Sanguinetti (Partido Colorado, 1985-1990) la JICA (Agencia de Cooperación Internacional del Japón) desarrolla una consultoría en Uruguay a partir de la cual establece una serie de recomendaciones vinculadas al desarrollo de la actividad forestal, una de las cuales es la conveniencia de instalar una pastera con el proceso Kraft (JICA 1987). Nuevamente en el informe de la JICA los consultores confunden los roles de los bosques naturales con los monocultivos de eucaliptos. En dicho informe, el rol adjudicado a Uruguay en esta cadena productiva era la fabricación de pasta de celulosa, que se vaticinaba sería realizado por empresas de capital finlandés; a su vez se indicaba también, que el papel se produciría en Finlandia y luego sería transportado hacia Japón en buques de esta bandera, liberándose con ello este último país de las fases contaminantes del proceso.
Finalmente en el año 1987, siguiendo en la línea de lo recomendado por FAO/BIRF en el año 1951, se dicta una nueva Ley Forestal (Ley 15.939, del 15 de diciembre de 1987) y sus decretos reglamentarios, que entre otros aspectos contiene: 1) la exoneración de todo tipo de tributos a la superficie cubierta por bosques artificiales de producción instalados en suelos de prioridad forestal, 2) subsidios directos del Estado, 3) créditos blandos para las plantaciones, y 4) exoneraciones impositivas a la importación de bienes de capital e insumos. Es interesante señalar que en pleno auge de las políticas neoliberales, del tipo incluso denominado capitalismo salvaje (Amin 2001); se establezca un subsidio a un rubro en particular. Esta medida, además, es acompañada de otras como ser el permitir que sociedades anónimas sean propietarias de tierras (Art. Nº 71, Ley 15.939) lo que abrió las puertas a la adquisición de tierras por empresas transnacionales sin necesidad de intermediarios locales, generándose así el marco jurídico confiable a los inversores, e incluso se arrastró a pequeños ahorristas a adquirir “1 hectárea de forestación”, haciéndolo ver casi como una labor patriótica.
La ley promulgada establecía las áreas de prioridad forestal, y para ello se contaba con la invalorable herramienta que significaba la mencionada cartografía de suelos de detalle (CONEAT 1979) desarrollada originalmente para medir la productividad de la tierra en términos de producción de carne y lana, con el objetivo de establecer una política impositiva finalista (impuesto a la productividad mínima exigible). De ahí surge una coincidencia falaz, largamente utilizada por los sucesivos gobiernos; en efecto, las tierras de aptitud forestal suelen ser terrenos más o menos arenosos, bien drenados y de fertilidad media a baja, tierras con estas características producen poca carne o lana, con lo cual se las asoció a tierras “poco productivas” desconociendo otros usos, en efecto son las tierras más productivas para cultivos de verano o para citricultura, ciertos productos de huerta, etc.
Sin embargo, lo más grave ha sido declarar de prioridad forestal las altas cuencas de las principales vías de drenaje del país, tal como fue recomendado por la FAO (Hutton y Winkelmann 1953, Rogers 1955).
El principal impulso forestador, se inaugura bajo la presidencia de Luis Alberto Lacalle (Partido Nacional, 1990-1995); en efecto, conjuntamente con su asunción del mando, este presidente estimula la creación de una empresa forestal familiar, e incluso coloca personas de su entorno familiar en puestos claves en materia de impulso a la actividad forestal e industrial de la madera. En el año 1995, desde un folleto promocional del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el Presidente Lacalle invitaba: “Con la experiencia de haber invertido en mi propio campo, le recomiendo que estudie estas oportunidades y siga mi ejemplo” (Carrere y Lohmann 1996), señal que los inversores interpretaron rápidamente (ver figura 1).
3. IMPACTOS AMBIENTALES DEL COMPLEJO FORESTAL INDUSTRIAL
3.1. Impactos sobre el suelo
En el año 1989, se realizó un primer informe de evaluación ambiental del desarrollo forestal (Panario et al. 1991, Gutiérrez 1993) en el marco de un proyecto de CIEDUR (Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo, Uruguay) financiado por el IDRC/CIID de Canadá. Este informe anticipó lo que luego sería probado por innumerables publicaciones científicas en el Uruguay y el exterior (ver Carrere y Lohman 1996, Céspedes Payret et al. 2009). Los principales cultivos forestales (eucalipto y pino) desbasifican los suelos e incluso, los acidifican. Los ríos de las cuencas forestadas, disminuyen su rendimiento promedio anual, las napas freáticas superficiales se secan, hay pérdida significativa de diversidad biológica por fragmentación y uniformización del hábitat. En tanto, el único beneficio que se adelantaba que era el secuestro de carbono (Panario et al. 1991), investigaciones posteriores demostraron que el proceso era inverso cuando el destino de la madera es el papel; dado que el tiempo de residencia del carbono así fijado se torna ínfimo. En efecto, según diversos autores, los suelos forestados con eucalipto o pino; pierden materia orgánica en cantidad suficiente como para generar un balance de carbono negativo (Kaemmerer 1979, Jackson et al. 2002, Paul et al. 2002, Carrasco-Letelier 2004, Céspedes Payret 2007, Kirschbaum et al. 2008).
3.2. Impactos sobre el ciclo hidrológico
En el primer trabajo sobre impacto ambiental de la forestación en Uruguay (Panario et al. 1991) se expresa, parafraseando a los autores de un libro clásico de silvicultura de la FAO (1978), que no existe un árbol que sirva para todo, si previene inundaciones no sirve para mejorar el rendimiento hídrico de las cuencas y viceversa, pero paradojalmente, excluían al eucalipto de cualquier beneficio en el manejo de cuencas hídricas, dado que es una especie forestal que disminuye el rendimiento hídrico de las cuencas, pero que a su vez y bajo ciertas circunstancias, puede promover inundaciones severas. En efecto, de la literatura internacional (DeBano y Rice 1973, Panario et al. 1991, Abelho y Graça 1996) y de observaciones de terreno, se desprendía que el eucalipto generaba en los suelos, a partir de secreciones de basidiomicetes, sustancias repelentes al agua en los primeros centímetros del suelo mineral, por lo que lluvias intensas luego del estío, pueden producir inundaciones sorpresivas por su rapidez e intensidad. Estudios posteriores (Céspedes Payret 2007, entre otros), han determinado además que por debajo del mantillo y de una delgada capa de suelo mineral muy suelta (donde el eucalipto concentra su sistema radicular superficial), la densidad aparente del suelo se incrementa sustancialmente con relación a su equivalente de pradera. Bajo estas condiciones, una lluvia torrencial como las que en los últimos años han triplicado su frecuencia (Coronel y Menéndez 2006) escurrirá violentamente.
La extracción de agua que realizan los cultivos de eucalipto es muy superior a la de la pradera preexistente (Farley et al. 2005, Nosetto et al. 2005) y comprometerá seriamente el abastecimiento para otros usos (Céspedes Payret et al. 2009).
Considerando que esta región, provincia fitogeográfica de la Pampa, distrito Uruguayense (sensu Cabrera 1971) tiene el record de incremento en las precipitaciones como resultado del calentamiento global (Berberry et al. 2006) con una alta variabilidad (Bidegain et al. 2005), y dado que la mayor parte del incremento se debe al pasaje de frentes con lluvias ocasionalmente torrenciales, es dable esperar que se combinen déficit hídricos severos con depresión de las freáticas superficiales en verano y eventuales inundaciones más severas en otoño como las que ocurrieron en Uruguay en el año 2007, con un saldo de más de 7.000 personas evacuadas. Como es sabido, los ecosistemas producen bienes y servicios transables en el mercado y servicios intangibles, pero imprescindibles para la vida e incluso para el circuito económico; el ciclo hidrológico es un producto con esas características y con un particular valor estratégico frente a la escasez mundial de agua que ya empieza a hacerse sentir (Millennium Ecosystem Assessment 2005, Duarte et al. 2006). En el desarrollo de la Matriz de Insumo Producto de las Relaciones Intersectoriales de Recursos Naturales (MISREN) (PNUMA IEDD FUNDACION BARILOCHE 1996 ) se incluye este tema dentro de gran parte de las relaciones ecosistémicas que allí se esquematizan.
En Uruguay, el agua (con excepción de las aguas pluviales), tras un plebiscito realizado en el año 2004, es un bien público no enajenable ni transable fuera de la órbita del Estado, lo que ha sido incorporado en el Art. 47 de la Constitución de la República. En este marco, como veremos, la forestación con fines industriales es una forma encubierta de exportación de este bien estratégico.
3.3. Los costos ambientales
Desde el punto de vista del agua como servicio ecosistémico, se ha constatado hasta un 70% de disminución en el rendimiento de las cuencas para Entre Ríos (Nosetto et al. 2005), y es un valor comparable al de otros trabajos para situaciones similares (Farley et al. 2005). Como se mencionó, esto debiera ser un alerta para el caso del Río Negro de Uruguay, con sus tres represas hidroeléctricas, donde se estaría sustituyendo agua que se turbina tres veces, por rollizos para pasta de celulosa a un precio actual de menor a 10 dólares la tonelada. En el caso del Río Santa Lucía, se sustituye el agua potable que abastece a más del 50% de la población del país y a más del 80% de la actividad industrial. En el caso de los ríos que desembocan en la Laguna Merín perjudican a la mayor parte de la producción arrocera del país (uno de los principales rubros agrícolas de exportación). Además de ello, habría que calcular el costo al presente de, al menos, 140 familias a las que hay que llevarles agua con camión cisterna y de los predios rurales que se quedan sin agua para atender las necesidades de la producción pecuaria. Finalmente, si se aceptara la hipótesis de que puede aumentar la severidad de inundaciones, habría que agregar al menos parte de los costos de las mismas.Pero estos costos calculados por aquellos que surgen como costos de recomposición es decir volver a componer el sistema dañado y no solo los costos de algunos elementos destruidos como un árbol un animal o parte de un suelo.
Otros costos son más difíciles de estimar con el actual estado del arte; junto con el agua que escurre de los montes, irán plaguicidas de la etapa de implantación; nutrientes muy útiles en el suelo del que parten pero que significan eutrofización de las vías de drenaje; sustancias alelopáticas como ácidos resínicos fitoestrógenos (isoflavonoides) taninos y terpenos entre otros, que afectan la productividad primaria de los ríos, la reproducción de los peces y con ello la diversidad del ambiente acuático (Gehrke et al. 1993, Abelho y Graça 1996), lo que al mediano plazo, y más allá del impacto sobre los recursos pesqueros, afectará la estabilidad de los ecosistemas productivos.
No obstante la contundencia de los resultados y la fuerte difusión de los productos de estas líneas de investigación, los mismos inicialmente no generaron fuerte adhesión de la sociedad civil, dado el contexto cultural imperante, como resultado de la profusa difusión del informe al Parlamento del año 1925 (López Campaña 1925) y los informes de los organismos de cooperación posteriores.
Un artículo publicado por Sedjo (1989), sobre la utilidad de la forestación para moderar los efectos del cambio global (entre numerosos trabajos suyos posteriores), resulta un hito importante en la justificación y confusión de roles entre la forestación con fines comerciales y los ecosistemas en la captura de carbono. Sedjo desde 1977 es miembro del Comité de Científicos de la USDA y Director del “Forest Economics and Policy Program, Resources for the Future”, institución financiada entre otros por: Servicio Forestal de USDA, Banco Mundial, USAID, Weyerhaeuser Company Foundation, y otras numerosas industrias forestales (www.cof.orst.edu/org/scicomm/cv/sedjo.htm). Este trabajo está en la base de que el sector forestal uruguayo, aun hoy, pretende incluir la forestación industrial de turnos cortos en el Protocolo de Kioto.
Hay otras consecuencias económicas fruto de los “estímulos” brindados al sector que son difíciles de interpretar desde una racionalidad económica. En efecto, si bien en el año 2005 con la asunción del nuevo gobierno se suspenden los gravosos subsidios, se mantiene la exoneración impositiva. La carga impositiva en el agro uruguayo es muy baja en la actualidad, pero aún así, la exención alcanza anualmente unos 2 o 3 millones de dólares por millón de hectáreas, lo que como veremos se incrementará con el advenimiento del impuesto a la renta de las personas físicas y la declaración de zonas francas para la industria de la pulpa de madera.
4. EL ADVENIMIENTO DE LAS PASTERAS Y SUS IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIO- ECONÓMICOS
Como fue dicho, la política forestal estaba destinada mayoritariamente a la producción de pulpa, tanto por las variedades implantadas como por la densidad de siembra y su posterior manejo sin raleos ni podas (las que al ser tareas manuales utilizan más personal) por tanto este sistema de producción ocupa incluso menor mano de obra por hectárea que la ganadería tradicional (Carrere 2006).
En el proyecto de los organismos multilaterales de crédito y de sus correlatos bilaterales, se planificó ese destino para la madera y ya en la década de 1990, comenzaron los conflictos en Fray Bentos (Departamento de Río Negro, Uruguay, frente a Gualeguaychú, República Argentina), ante la solicitud de autorización ambiental para emprendimientos pasteros, detrás de los cuales no había inversores visibles. Se trataba de obtener permisos y luego venderlos a las empresas que presuntamente se instalarían; así, la primer solicitud realizada por seudo-empresarios vinculados al poder político, era para instalarse en un sitio patrimonial, como lo son las instalaciones del Frigorífico Liebig-Anglo, en la ciudad de Fray Bentos. Ello alertó a la sociedad local y la dureza de ese enfrentamiento transmitió el alerta a la sociedad de Gualeguaychú, sentando las bases del actual conflicto. Es durante el gobierno de Jorge Batlle (Partido Colorado, 2000-2005), donde se concretan los pedidos para empresas “reales”, primero lo realiza Ence y luego Botnia, dos pasteras (la primera de origen español y la segunda finlandesa) quienes solicitan sendas autorizaciones para instalarse en las márgenes del Río Uruguay con puerto y zona franca. Los hechos llevaron, sin explicación evidente, a que tal como anticipara el informe de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA 1981, 1987), fuera la empresa finlandesa la que se estableciera primero, a pesar de que quien había realizado las primeras gestiones e inversiones de compra de tierra fuera la española (que luego decidiera desplazarse hacia otra ubicación). En noviembre de 2007, Botnia comienza la producción de pasta de celulosa, en tanto Ence, aun hoy no ha concretado su instalación.
La autorización ambiental previa por parte del gobierno del presidente Batlle, a la instalación de la empresa finlandesa (resolución 63/2005 del 15 de febrero) fue realizada a dos semanas del cambio de gobierno. A ello se sucede la movilización de los habitantes de la ciudad vecina de Gualeguaychú, y el conflicto se eleva al nivel de las cancillerías de ambos países (gobierno de Tabaré Vázquez, Frente Amplio, 2005-2010), siendo trasladado por la República Argentina al Tribunal Internacional de La Haya, bajo la acusación de no haberse respetado, los acuerdos binacionales alcanzados en el Estatuto del Río Uruguay (1975) y que prevé la intervención de este tribunal en la resolución de diferendos.
Más allá de que se haya cumplido o no para la instalación de las empresas con el Estatuto del Río Uruguay, tema polémico con independencia de las resoluciones que tomen los tribunales internacionales convocados para zanjar el diferendo, cabe analizar la conveniencia o no, para el Estado uruguayo, de la decisión de autorizar la instalación.
La tierra forestada con este u otro destino en el marco de la ley de promoción de la actividad forestal de 1987 (Ley 15.939) no paga, ni pagará impuestos actuales ni a crearse en el futuro. La alimentación de una planta como Botnia o ENCE demandan al menos unas 200.000 ha forestadas, que no pagan impuestos. Las sociedades anónimas instaladas en zonas francas, tampoco pagan impuestos, y por tanto, los beneficios obtenidos de la explotación forestal en manos de sociedades anónimas difícilmente paguen el impuesto a la renta de las personas físicas. La exportación de la materia prima y su procesamiento en zonas francas tampoco pagará impuestos. De todo ello puede deducirse que más allá de unos 200 empleos nacionales por empresa, que aportarán a la seguridad social, no existe otro beneficio económico tangible. En este contexto, ¿cuál es el beneficio que espera el Estado uruguayo de esas inversiones?. Cualquiera sea el beneficio, primero hay que restarle otras pérdidas.
Hasta el momento los efluentes de las plantas de celulosa autorizadas sólo tendrán tratamiento secundario. Si bien es cierto que el sistema de producción que se empleará libre de cloro elemental habrá de producir menores impactos que el sistema que utiliza cloro elemental, no es menos cierto que igual producirá fuertes impactos en el cuerpo receptor (Panario et al. 2006, Altesor et al. 2008).
Las evaluaciones de impacto ambiental son obligatorias en Uruguay, pero el equipo que las realiza es contratado libremente por las empresas, de donde sus resultados no son confiables salvo que el Estado exija rigurosidad, aspecto difícil si se erige en promotor de la actividad.
Ante la presión generada por el conflicto, la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial ordenó un estudio de impacto acumulativo sobre el Río Uruguay de los dos emprendimientos, presentado en diciembre de 2005.Posteriormente, el propio Banco Mundial encargó a la consultora Hatfield, una auditoría del estudio encargado por la CFI y de las consideraciones públicas que este recibiera. El segundo trabajo se difundió en abril de 2006, y claramente ante la sociedad de Gualeguaychú y las ONG`s ambientalistas uruguayas, también resultó poco confiable, en la medida que como promotores, prestamistas o garantes son parte interesada (Grupo Guayubira 2005, 2006).
Es en ese marco que el Consejo de la Facultad de Ciencias, Universidad de la República, pide una nueva evaluación de impacto ambiental (Panario et al. 2006), resumiremos algunas de sus conclusiones antes de hacer un balance somero de los resultados económicos esperados.
El sistema libre de cloro elemental si bien no produce en principio cantidades significativas de compuestos organoclorados, si produce, mayoritariamente como resultado del tratamiento secundario de los efluentes, compuestos tóxicos al menos al nivel de la biota.
Por tratarse mayoritariamente de sustancias con acción subletal, sus efectos pueden detectarse rápidamente a escala individual, los que a mediano plazo repercuten a escala poblacional y a más largo plazo a nivel ecosistémico (Peakal y Shugart 1992). Sin embargo, es en el nivel individual en que pueden ser descubiertos con facilidad por producir disruptores endocrinos detectables a nivel de ensayos de laboratorio. En cambio, los efectos poblacionales o los ecosistémicos sólo serán detectados si existe un conocimiento muy acabado de la situación actual de las poblaciones y los ecosistemas, conocimiento este que en Uruguay no se posee.
Dado que las plantas de tratamiento terciario no eliminan los disruptores endocrinos (Hewitt et al. 2008), se ha usado esta argumentación para obviar esa tecnología en el diseño de estos emprendimientos. Ahora bien, la actual situación del cuerpo receptor nos permite afirmar que los disruptores endocrinos ya están presentes como resultado de actividades agrícolas y efluentes domiciliarios e industriales de las ciudades ribereñas (Rivas 2008), de donde estudios posteriores no podrán comprobar el efecto acumulado en la medida que estos resultados son al día de hoy meramente cualitativos.
La situación actual del cuerpo receptor para usos recreativos o de consumo del agua es la de presentar niveles de fósforo y nitrógeno superiores a su capacidad de autodepuración, con frecuentes “floraciones” de algas tóxicas como la microsistis (algas verde-azuladas) que implican toxicidad ecosistémica y en el caso de la salud humana toxicidad por contacto o ingestión (Panario et al 2006, Altesor et al 2008). Ello implica el consumo de hepatotoxinas acumulables en el hombre, que sólo puede ser evitado por la instalación de plantas de tratamiento de aguas sobre la base de carbón activado, por tanto mucho más costosas que las actualmente en uso, sin que tampoco se puedan endilgar estos sobrecostos a la empresa, por ya existir las floraciones en la actualidad. Sin embargo, el incremento de estos nutrientes, intensificarán las perturbaciones ecosistémicas resultando en una mayor cantidad y/o intensidad de las floraciones algales, y con ello además habrá un aumento de la pérdida del valor recreativo de este recurso.
En consecuencia, si sumamos las pérdidas a saber: menor disponibilidad de agua para usos diversos entre ellos agua potable, generación de energía y riego, aumento en los costos de su potabilización y presunto incremento en los costos de atención médica, inutilización o pérdida de productividad de suelos, ciento de miles de hectáreas “donadas” desde el punto de vista del ingreso nacional a estados extranjeros, desestabilización ecosistémica, pérdida de valores recreativos y productivos (pesca artesanal), pérdidas vinculadas al conflicto binacional (merma en el turismo y en el consumo de bienes y servicios producidos en Uruguay), el único beneficio resultante parece ser el apoyo político en un ámbito chauvinista obtenido por el gobierno, haciendo alarde de firmeza ante un país vecino sensiblemente más poderoso o, finalmente, la quimera largamente enunciada, y reafirmada por el actual gobierno, de la generación de un “clima de negocios” que aliente una inversión extranjera que pueda (por azar) ser beneficiosa para el país y valores de inversión que mejoren la capacidad y condiciones de obtención de créditos del país.
5. A MODO DE CONCLUSIONES
De lo anteriormente expuesto puede concluirse que una política que podría calificarse como “política de estado”, por haber permanecido constante, a pesar de haber sido iniciada en el año durante un gobierno del Partido Colorado, continuar durante la dictadura cívico-militar (1973-1984), y que tras haber atravesado luego de la restauración democrática gobiernos de los tres partidos políticos mayoritarios, no es sino un reflejo de la voluntad de las agencias multilaterales y bilaterales de cooperación o crédito que, como es sabido, responden mayoritariamente a las directivas de las casas matrices de las grandes multinacionales.
Investigaciones posteriores debieran analizar otros procesos productivos agro-exportadores en países dependientes, a los efectos de comprender mejor uno de los principales procesos del Cambio Global, como es el cambio de uso del suelo.

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Figura 1. Superficie forestada por año a nivel nacional entre los años 1981 y 2003. Fuente: MGAP (2004).